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城市规划中的公共利益如何可能

发布时间:2018年7月20日 贵州毕节律师  
   
     城市规划,从性质上说是一种行政计划。既为计划,一个突出的特征是前瞻性、不稳定性和裁量的广泛性、政策性。这势必造成在判断一项城市规划是否符合,至少是是否完全符合公共利益时,没有一个可得确定的标准,甚至无法运用一般的社会观念来评判。出于行政法学研究的视角,以及城市规划的性质使然,通过实体规则界定公共利益似乎并不现实。
  
  何况,城市规划往往具有涉益对象的广泛性、权利影响的持久性和多阶段性。由此导致城市规划过程中利益的多元化和分散化,甚至可能在此过程中因利益的重组形成共识的失坠现象。然而,公共利益依最简单的理解,其正当性的最低基础应当是社会(成员)在特定问题上达成了共识。对社会共识的诉求与城市规划中共识的失坠形成了公共利益判断上的绝大难题。
  
  更为重要的是,在城市规划中,规划行政部门往往无法秉持行政中立原则,这为公共利益的判断形成了比较大的障碍。传统上,行政机关(公共利益的具体判断者)是被假设为中立的,在公共利益的判断过程中应当遵守行政中立原则。对于可能涉及多方利益的行政行为,行政机关超然于各方,严格按照相关的事实和法律作为。但是,现代行政的任务除单纯消极的秩序维持之执行功能外,更包括积极的形成功能(如给付福利、利益调整、资源分配等),即行政并非仅是单纯的执行法律,更应包含政策拟定与决定的成分。 尤其表现在城市规划领域,行政机关因积极主动地设定和追求政策目的,与社会的关系已经发生了变化。德国公法学家larl-heinz ladeur指出,在19世纪自由主义法治国家传统的见解中,在范式上行政被认为是与私利相分离的、自律的、为实现公共目的而行动的(公共行政),但是,这种范式并不能理所当然地适用于现代的城市规划领域,城市规划针对社会的功能性要求,已经不具有“中立性”而成为与其他当事人相并列的“当事人”。 因此,在编制城市规划过程中,对于行政机关而言,考虑符合自身行政目的的因素应当比超然于当事人利益而遵守立法之程序、准则更为重要,从而优先考虑符合行政目的的因素和利益。从某种意义上说,行政的封闭性、行政的无谬性和一贯正确性已经被逐渐打破。传统上公共利益判断中行政中立的假设已经与现实相悖离,公共利益判断的正当基础已受到冲击。
  
  以小谷围案为例,部分业主称,政府之所以如此迫切希望尽快收回艺术村地块,将艺术村拆迁搞道路和绿化,是因为艺术村地块面临珠江,风景优美,是块难得的风水宝地。目前谷围岛的拆迁费用为4至5万元一亩,而谷围岛的市场价则扶摇直上。另据y市当地媒体报道称,由于大学城开发和修建地铁、桥梁等因素,小谷围岛土地价格已经成倍暴涨。2003年底y市国土房管局公告准备拍卖的三个邻近艺术村但位置和景观均不如前者的地块,底价已达每亩250万元,业界则估计最高可拍得每亩500万元。而面对如此大的利益,作为土地的实际运作人——y市国土部门的后续行为是值得关注的,因为尽管在现有制度框架下行政具有相当的裁量空间,但违反目的乃至违反动机的行政,其合法性仍将受到质疑。事实上,被征收的土地并没有在规划中被全部用作大学城的教育用地,在2004年12月,y地区高校新校区(即y大学城)就推出三块房地产经营性用地进入土地一级市场, 而且这仅仅只是一个开始。
  
  在我国目前的法律体系下,政府可能借助尚未完善的制度使自己既是一个利益分配规则的制定者又是利益分配的受益者。在这样的状况下,如何保障一项城市规划符合公共利益是很值得怀疑的。如何对存在利益偏好的行政在界定公共利益时所具有的裁量空间进行压缩和规范是面临的最大的问题;而在现有制度框架下,基于行政在公共利益界定过程中的决定性地位,一旦无法对之进行规范,公共利益难免不会被权力所捕获,成为权力利益篡取的合法性工具。



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